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[摘要]劳工政策是一种以工资劳动者为中心的涉及领域广泛的公共政策。“工会工作”体制向“劳工政策”体制转换，有背景依据和可行性意义的。政策方式是现代执政党实现领导的首要途径，党及其所执政的政府在“劳工政策”体制中起决定性作用，政府的角色主要为“转型者”、“前台者”、“守夜者”和“调节者”。从劳工政策体制及运作的角度看，工会组织的功能、构成、体系及行为等方面，需要进行改革创新。
一、劳工政策的内涵及体制
劳工，在汉语里一般是被看作对工人的旧称，但也是现代国际劳工组织相关内容的翻译用词。
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在英语中，劳工(Laborer)同工人(Worker)，是一个意思：均为“劳动者”的解释，而在劳动和劳资关系领域内，用“劳工”的较多，并不存在贬褒之别。劳工，实际上（也应该）是一个中性的常用词汇。
在社会制度或政策法规方面，“劳工”的词义更为丰富一点，除了“劳动者”即“劳动与工人”的基本内涵之外，还涉及到“劳动与工资”、“劳动与雇工”、“劳动与工会”及劳动者权益与劳动关系的协调等有关内容。“劳工政策”的内容□围一般要大於“劳动政策”或“就业政策”。如在日本，劳工政策及其管理的内容，就包括雇□政策、工资政策、协调劳资关系政策及对工会的政策和社会福利政策等有关方面点；在美国，劳工政策也包括劳动市场结构（如人力资源）、运行（如就业、工资）和劳工保障、移民等具体的政策项目点。总体上看，劳工政策是一种以企业或工资劳动者为中心的涉及领域广泛的公共政策。
作为现代社会政策体系的一部分，劳工政策首先具有公共政策所规定的基本要素。其政策主体是以政府为主的公共机构，包括政党、工会等；政策客体是劳动者群体及其工会团体和资本者、企业用人主体及劳工领域需要协调的利益矛盾或所需解决的问题；政策目标就是促使问题或冲突的解决，促进劳动关系的和谐，维持社会稳定和推动社会公正、民主与全面的发展；政策资源则是劳工政策运作过程中可取得和利用的各种支援与条件，如费用、人力、资讯、权威等，是实现劳工政策目标所需的投入或成本支出；政策形式，即劳工政策内容的表现载体，包括手段技术、方针措施、法规意见及文本等形态。
其次由这些要素构成的劳工政策，同样还具备一般公共政策的其他特性，如整体性、层次性、多样性、超前性及政治性与公共性，合法性与强制性，公平性与效率性，变动性与稳定性兼有的特点等。
再次，劳工政策一般也具有公共政策所有动力功能、制导功能、协调功能等。
劳工政策也存在>自身的一些特点，如运作目标的多重性（既维护劳工权益，又促进劳资和谐）；政策主体的特殊性（工会往往是主客体的统一，为重要的仲介）；具体内容的丰富性（从积极就业政策到最低工资制度）；各国政策的关联性（国际劳工组织活动及作用的扩大和进入WTO后的趋向）；政策项目的交叉性（如劳动与分配、就业与经济发展，发展与保障等，都是相互依存、混合的）等等。因此，劳工政策实际上是在特定的社会劳动领域内对公共经济利益及政治利益等的权威性分配。这种广义的分配（包括再分配）的实现，还需要相应的运作体制。
劳工政策的运作体制，一般由政策的组织结构、决策方式及运行过程等方面构成。政策的组织结构包含分工或交叉或重合的政策制定组织、政策执行组织、政策评估组织等。
立法机关、行政机关、政党组织及社会团体中的有关决策部门，政策研究部门等，都是劳工政策运作体制中基本的组织机构。
美国总统办事机构中的政策制定办公室，政府中的劳工部及联邦劳工关系委员会（面向政府雇员）、国家劳工关系委员会（面向一般雇员及劳工组织）、联邦仲裁与调解局、国家仲裁委员会（以铁路、航空等部门为主要领域）、人事管理局、年金保证公司、社会保障管理局等单位，在美国劳工政策运作中，是有不同的功能，扮演不同的角色，构成劳工政策主要的组织体制。
政策的决策方式，实际上就是政策决策权力的配置和运行的规则与方式。政策的运行过程具体有“问题与议程”（含劳工问题的确认、劳工政策的诉求等）、“规划与决定”（含劳工政策的制定与宣示等）及“实施与调整”和“评估与终结”等四个环节。
二、体制转换的背景与意义
提出要把原有的“工会工作”体制转向现代的“劳工政策”体制，是以特定的时代社会为背景的。劳工政策及其运作体制，对於劳工权益的保障、经济民主的培育、劳资矛盾的缓和、社会发展的协调等，都有积极的意义，是现代社会制度文明的重要标志。
首先,从背景方面看，21世纪，对於中国来说，绝非仅仅是一个时间的概念，而是一个有重大影响的社会变迁：从世界□围看，中国加入WTO，经济的国际化和一体化；全球经济（包括中国在内）发展的知识化、网路化；从中国现实看，经济社会发展的现代化，如从农业化到工业化；从计划经济走向市场经济；从农村型到城市化；以及随之产生的阶层化、多样化现象等。所有这一切都对原有社会的政治、经济、文化、其社会管理体制形成了冲击和挑战。
比如：对於国有企业的效益滑坡、下岗工人增加、资产流失等，党、政、企、工一体化格局下的工会也很难大有作为；对於劳动分配制度的消退，劳动力市场的初步形成及一定程度上无序状况的存在等，单靠工会的力量很难完善劳动力市场的机制；劳动者构成的多样化：单位职工、合资企业员工、私企雇工、农民进城打工、乡镇企业工、非正规部门用工、内资异地用工、外籍工、钟点小时工等，在原有的工会对象认识中尚没形成统一的新的“劳工”观念；对於劳资冲突有所上升，资本侵害劳动的事例时常发生，困难或处於弱势的劳动者群体增多，且不少劳动纠纷由於没有得到及时处理而酿成极端案件等，工会及其他即使凭藉《劳动法》等武器所开展的一系列工作，也难以从整体上抑制这一些现象的产生。况且，重资本轻劳动的社会倾向在很大□围内存在>。
与此相关的社会公共政策，如劳动政策和社会保障政策也是存在的，但其社会综合性作用有限。在经济体制改革和社会转型时期，固有企业转制、产业结构调整,农业人口剩馀、人力资源开发、医疗卫生改革等，与劳动关系及劳工利益都有>密切的联系。因此，不仅是劳动与社会保障方面的政策，而且财政的、产业的、农业的、人口的、教育的、卫生的等多方面公共政策，都关系>劳资关系的协调和劳动者的实际利益。然而，各类有关的社会政策资源没有得到有效地整合。同时这些政策本身还处於不断的变化和调整之中，以适应市场经济发展的需要。故专门以劳工问题为中心的配套性、系列性的社会政策尚没形成。
其次，从工会方面看，在原有的体制中，工会一直在劳工领域扮演最为主要的角色，甚至是维护劳工利益的“第一责任人”。然而，由於中国工会产生於市场经济十分不发达的旧中国，在民族和国内革命年代，又常作为社会政治斗争的工具或形式而存在>。受前苏联的工会理论和工作模式的影响之深，在建国后高度集中统一的计划体制下，工会组织实际上是承担>党、政和企业的职能,大多坚持以生产为中心，生产、生活、教育>位一体的工作方针。官办的色彩；党委群工部和行政化的组织机制；基层围>机关转；群众运动的运作方式；形式主义倾向等，已成为工会工作的弊端。
尽管自改革开放以来，工会从改革设想出台（1988年）到总体思路提出（1994年）等，已有很大的变化，但“工会工作”的体制变动不大，还是难以适应社会主义市场经济的发展的现实和需要；而且，这种由工会“单打天下”□□独自承担劳工权益保障职责和作为各种劳工问题, 也难以为继。实际运作中，常会“捉襟见肘”,单凭工会一方的投入加强和单一性的体制依靠是行不通的。这是“工会工作”体制向“劳工政策”体制转换的现实依据和出发点。
再次，综合地看，以中国国情及工会运作已有的发展积累为背景，探索这种体制转换，可以明确以下几个要点：1、在思想观念上,要树立劳工维权运作社会化的现代理念；2、在运作力量上，要建立起执政党、政府、工会等各有分工，职能明确的多方化协同格局；3、在方法手段上，要加强法治的、法制的及调节性规□等配套化政策建设；4、在运作过程中，要以工会、企业、政府>方协调机制为基础，健全制度化的组织体系，从而发育和形成“劳工政策”的操作体制。只有这样才能保证实现运作的目标和价值，减少“交易成本”和摩擦，提高运作的效率，进而促进经济和社会的良性互动与协调发展。
最后，转换是可行的。体制转换是一项系统工程，自然涉及到许多方面，要做许多工作。但这种转换有两个重点或具有两个新的特徵：即在劳动关系或保障和发展劳工利益的领域，一要有新的力量介入；二要用政策制度性手段。客观地说，这些新的特徵在当今年中国社会已有“萌芽”或正在出现；政府有关社会保障与劳动合同方面政策法规时有出台，并在不断完善；中国工会“以法治会”的理念提出等等。这表明，实现这种体制转换，是有可能性和可行性的。明确转换的背景与意义，只是为了这种转换来得更自觉、更加速、更有效在劳与资、在企业与社会、在国家、市场与公民等诸多关系领域内，劳工政策是社会公共权力运行的具体体现，是政府实施社会经济公共管理的主要途径，是工会维护劳工利益的重要依据与手段。因此，从“工会工作”到“劳工政策”的体制转换，其意义就在於是对社会转型一种积极的适应，是一种组织体制的创新，增强与优化。
>、执政党领导与政府角色
从“工会工作”到“劳工政策”的体制转换，首先要重视的主体是政党与政府，尽管工会组织在这种体制转换中也是非常重要的因素。中国共产党是领导我们事业的核心力量，特别是作为执政党，其执政地位理应是不断巩固和加强的。执政党及其所执政的政府在“劳工政策”体制及其运作过程中，是起决定性作用的。而这些地位与作用，直接构成了工会工作最重要的“法治环境”与政策条件。没有这样的环境条件，劳工政策的体制无从谈起，工会工作也就失去了依据和保障。因此，要实现体制转换或形成劳工政策的运作体制，就必须重视和研究党的执政方式及政府的行为角色。
在当代社会，政党、政府与工会组织的关系与计划经济年代的模式相比，巳有较大的转变，总体上走向国家与社会的关系框架。党政不分、政企不分、政社不分、企社不分及党政全能的格局已经得到了很大的并会有越来越多的改变。“>个代表”及其对中国共产党的立党之本，执政之基，力量之源的表述，相对於原来国际共运中“共产党是工人阶级政党”的定位，有了新的发展；政府与工会的关系，也较多地表现为行政机关与社团组织的关系。原来高度集中统一的模式逐渐为国家合作主义的模式所代替，即在政府主导下，工会的独立性及法定地位越来越明确，越来越得到加强。
如果把工会看作为党政的工作部门，使工会处於从属与依附地位，这样既不利於党政方面的政策制定及此种领导方式的运作，又使劳工大众失去了一条表达意愿的途径及劳工与党政之间的仲介层。在市场经济深化发展与进入WTO之时，党政与工会的关系也要适应体制改革的趋势和要求，参照国家合作主义的思路，做到统一领导与合作协商互相补充，互相促进。工会要接受党的（主要是政策方式的）领导和政府的管理，但这种领导管理不是把工会退复到从属和依附的位置，而应该是一种合作和协商的定位。其最明确、最直接、最实在的体制框架就是以劳工政策为中心的，由政府、工会、企业构成的>方协调机制。工会在这种运作体制中的地位是独立的，与企业与政府的关系是明确的，其作用是不可缺少的和不可替代的。明确现代社会中党、政、工诸方面的相互关系，是讨论体制转换的前提。没有这样的前提，就很难说明劳工政体制及其运作过程中党的执政方式与政府功能角度等问题。
政策方式是现代执政党实现领导的首要途径。政党在现代政治体系和政治过程中扮演>十分重要的角色，履行>非常重要的职能，包括反映民意与利益综合、政治录用与输送精英、纲领与政策制定，政治整合与维持稳定及政治灌输与教育等方面点。其中的纲领与政策制定的职能，为仲介性环节，十分重要。“政策和策略是党的生命”点，“是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现於行政的过程和归宿”点。因此，在现代社会，政党的领导实质上就是政策的领导。相对於组织人事的方式，思想教育的方式，社会动员的方式等而言，社会政策的方式是执政党实现对社会领导的第一重要的途径。党对工会（工人阶级的群众组织）的领导，并通过这一层面进而实现对工人群众的领导，首先须依靠其实事求是科学地制定的“劳工政策”或这种的政策基本原则。缺少或轻视劳工政策这一环节和方式，执政党的领导作用就很难实现或事倍功半。市场经济国家，政党与工会的关系及其劳工政策运作实践，都证明了这一点。
政策方式在当今社会实际应用时，须明确一些原则要求。从政策上建党的角度看，在劳工政策领域党要发挥和强化其领导作用，离不开调查研究，科学论证，制定政策，落实政策，执行政策，反馈政策等一系列过程。在这种过程中，除了须坚持科学化、民主化、程式化、制度化等原则要求，还要注意政策思想的变化及具体利益与整体相统一的问题。只强调党与工会在阶级基础上同一性质的思维定势应该有所更新,“先进生产力”也不能等同於工人阶级，而应从时代实际出发，用新的增长方式去界定其内涵；“先进文化”也需具有相容性与发展性；“最广大人民的根本利益”包含工人阶级的利益，但绝不是仅指工人阶级利益。江泽民在2001的4月一次会议上指出：“坚持共产党领导的实质，就是要坚持党在建设有中国特色社会主义事业中的领导核心地位，发挥党总揽全局、协调各方的作用。”（见2001年4月4日《新民晚报》）工人利益是这“各方”中的一方，尽管这是十分重要的一方。因此，党的“劳工政策”只是党的整个社会经济发展政策体系中的一部分。部分政策的领导方式，也需符合整体政策的领导进程及原则和要求，也需与之相一致或相协调。
政策领导方式的明确，对“劳工政策”体制的建设与运作，也提出了新的要求及予以新的启示：执政党即要反映民意（包括劳工的）、利益综合，又要通过政策环节来协调各方，实现整合和稳定；作为领导方式，要改变直接指挥，以党代政，以党代社，党与工会不分的做法，充分运用政策的手段；要加强党与工会及劳工群众沟通渠道及其制度化的建设；在党的有关组织层面上，要设置专门的部门或委员会，开展政策调查研究和创议设计活动，并借鉴有关国家劳工政策形成过程的机制与经验，做好这方面的工作，提高党的政策领导的科学化水准。
政府在“劳工政策”体制中的行为与角色，与党的关系极为密切。所谓政府的政策在很大程度上可以看作是执政党的政策的关键点。而且，政府的角色与行为是执政党的政策领导为基础的。在从“工会工作”到“劳工政策”的体制转换及建设过程中，政府的角色具有明显的特殊性，其行为也是有自身的倾向与重点。
1、劳动关系中的“转型者”。以社会主义市场经济为导向的体制改革展开以来，国有经济中的政府作为固有资本一方与工人作为劳动一方的关系格局，已发生了很大的变化。总体上看，政府与企业已分离成为两个主体。企业逐渐成为市场经济的主体，政府成为公共管理的主体，政府从直接的劳动关系中退离出来，是形成“劳工政策”主体，实现体制转换的重要前提。而且，只有在政府不断完成这种转型者角色的条件下,“劳工政策”的体制建设才能取得实际效果。
2、政策体制中的“前台者”。政府组织与政党组织既有联系，又有区别。在日常的市场经济运行及社会公共事务管理中，政府往往是处於“前台”的位置，按照相对来说处於“后台”的党的要求及所“编导的剧本”，进行具体地“表演”。政府是各种劳工政策与法规的实际制定人与维护人。无论是从宏观的还是微观的及间接调控的角度看，政府在劳工政策体制中都直接扮演>重要的角色，处於主导性地位。
3、利益分配中的“守夜者”。尽管市场经济在许多领域内的资源配置中发挥了积极的作用，然而政府在社会分配领域，在兼顾公平方面，还是强有力地扮演>“守夜人”的角色。从劳工政策的实施内容看，无论是劳动力市场方面，还是社会保障方面，政府都应采取各种措施，克服机会不均，调节收入差异，改善分配政策，优化福利救助。劳工政策体制的运作应该具有这样的价值追求，这也是社会主义国家政府的特性所规定的。
4、>方机制中的“调节者”。政府的主要职能就是维护社会秩序，发展社会经济，提高国民福利。劳工福利的提高与社会经济的增长是分开的；同时，政府又需要把各种社群之间的摩擦与冲突限制在合理的□围之内。企业(雇主)、工会(劳工)、政府>方协调机制，实际上是劳工政策运作体制最重要的组织制度形式之一。政府在其中扮演>“仲裁人”的角色，发挥其干预和调节的作用。在进入WTO时代，政府的这种“调节者”角色与作用是十分重要的。总之，在劳工政策及其体制建设中,“转型”是政府角色存在的前提，“调节”是政府角色实现的主要行为,“守夜”是政府角色的价值规□，而“前台”则是政府在执政党政策领导过程中的实际角色地位及其重要性。
四、劳工政策体制中的工会
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在劳工政策运作体制中，强调执政党的政策方式的领导及政府角色行为，决不是意味>工会的地位作用可以淡化。相反，还应该强化和优化。从“工会工作”的体制转向“劳工政策”的体制，不是否定工会工作，而是要从劳工政策体制运作的角度来更好地展开工会工作。体制转换，不仅是党政介入的深化和工会在劳工政策运作体制中地位的加强，而且要强调发挥工会组织的政策性作用。因此，从传统的工会工作体制转向劳工政策体制，对工会组织也有相应的改革要求，即必须以改革的精神加强工会自身建设。
工会组织的改革与建设包含>许多内容。
首先，在工会组织功能方面，要突出劳工政策的重点。尽管党政在劳工政策运作中，是起决定性作用的，但工会作为“桥梁和纽带”，也是劳工政策最直接的“提案人”，是有关社会政策与法规的最初来源和形成基础。工会组织努力凸现其劳工政策的功能，不仅是一种组织改革，而且还是提高维权效能的重要途径。因此,要积极地代表劳工利益，反映劳工要求，及时地与党政方面沟通，把维权的意愿转为政策文本；在这些劳工政策形成之后，要通过自身的法定地位和组织体系努力“发送好”有关政策规定，抓好落实，实现劳工政策的效能和价值。工会组织作为劳工政策的传输与发送系统，其“提案”所及也是广泛的；既可以是关於维权内容的：如工资收入，劳动安全；又可以是关於维权形式的：如协商会议，集体合同；还可以是关於程式制度的：如争议处理，协商规则等等。通过政策议案集中劳工意志，通过政策落实服务指导基层，通过政策工具协调劳资关系，是工会在劳工政策运作体制中有效发挥组织功能的重要手段。
其次，在工会组织构成方面，要梳理劳工政策的对象。随>市场经济的发展与WTO时代的到来，工人阶级内部构成、文化层次、劳动方式、利益重点、职业状况及生活水准等都已经和将会发生很大的变化。劳工政策的针对性及有效性，要从具体对象实际出发。传统的工会会员队伍的分类与构成,已很难适应劳工政策体制的运作，也很难有效实现工会的维权职能。原有的“机关工会”、“局工会”、“外商投资企业工会”及厂长经理与员工同处一个工会等的形成，既是计划经济体制的产物，又带有行政化，所有制差别等的弊端。因此，在现阶段就需根据员工队伍分化的现实与劳工政策具体化的要求，在确保中国统一工会的组织前提下，坚持更新与改革的理念，重新思考会员的分类和组织的构成。如：改“机关工会”为“公务员工会”；随>厂长经理市场及新的任用机制形成，可建“经营管理者工会”，他们既是工人阶级一员，又与一般员工有所区别；坚持各类企业同等“国民待遇”，逐步消除外资、私企、民营、国企等之间的差别，均以产业原则为主的要依据重构会员队伍；脑力劳动者、科技人员等员工，也应根据大的职业类别来构建不同的工会组织；乡镇企业的员工工会首先要突出其产业性质的归属，兼顾乡镇地区的特点，以求工农差别和城乡差别的缩小，等等。只有合理的分化，才能更好的整合。只有对员工队伍进行科学的分类清理，才能明确劳工政策的重点对象，并实现政策具体性与统一性的有机结合。
再次，在工会组织体系方面，要保证劳工政策的实施。组织体系要为组织目标服务，劳工政策的运作，需要工会组织领导机关、联系结构、基层设置、对应层面等作相应的调整与改进。在全国性及产业性和地方性工会机关，要加强劳工政策调研、分析、预测、企划、决策、评估等功能的组织设置；在产业与地方关系上，产业的原则与政策的具体针对性和有效性是联系在一起的，故应得到强化。同时为了加强控制，各层次的地方工会组织及同级的党政，可以对以产业原则为主组建的“条线”工会，实行适当的领导管理，可以形成>到四个层级的“>方协调机制”；代表制、联合制是联结上下级工会组织有效有弹性的组织体制，应在促进劳工政策实施过程中，加以发展；社区是工会组织体系实现转变的过渡性空间，但社区工会的运行已出现的过多依托行政区划、不按劳动关系要求扩大组织，过度参与社区志愿服务及形式主义“空转”等问题，这并不有利於工会劳工政策功能的有效实现，故宜调整思路和决策；在对应的组织层面上，随>各行业协会及企业与企业家社团的大量形成和自律、自治机能的加强，工会组织要与他们主动展开联系，增加互动，以形成对应性组织关系，通过展开协商工资谈判和签订集体合同，协调劳动关系。这也是贯彻劳工政策，实现体制运作的重要环节；在工会的干部体制上，也要加强劳工政策方面的人才开发和培养，要形成工会领导干部（选举产生的）和工会专业（如谈判的）干部（聘用职业的）兼有的工作者队伍结构及其相应的管理方法。工会要改变原有模式进入劳工政策体制的运作，必须改革传统的组织体系。上述几点是其中比较重要的方面。
最后，在工会组织行为上，要体现劳工政策的效果。劳资谈判协商、签订集体合同，是工会最重要的组织行为，其重要性曾被喻为工会工作的“牛鼻子”。从工会运作劳工政策的角度出发，在行为内容上就要求把有关劳工政策的内容、项目、指标尽可能地列为协商内容和订入集体合同之中；在行为方式上，就要求“大合同”保护“小合同”，下级工会依靠上级工会，形成互助链，以确保劳工政策实效的取得；在行为技术上，除规定各级集体劳动合同经签订后要上报备案外，还需设置见证程式并输入劳工政策谘询服务电脑系统，可让每个工会会员和干部及企业用工者在一般的网路终端（如社区电脑亭）也能进行查询、核对和获得依据并寻求政策或法律的支援援助－一这也启示我们结合社区工会的布点与运作，应有更多更新的思考与安排；在行为制度上，应让劳工政策的有关条款和有关方面内容固定化、程式化，成为一种制度化的工会组织行为，以形成工会工作与劳工政策的联合效应与整体力量；在行为热点上，工会组织更应该重视劳工政策的动态性及企业经济发展与员工收入提高和工资增长线等变化性的问题，并在劳资谈判及集体合同中有所反映，有所调整。总之，如果工会组织行为中缺少或淡化了劳工政策的这一块，那麽，再多的“锦上添花”也是功能错位或组织的行为异化。
从劳工政策体制运作的角度看工会组织的改革，会有新的认识并形成新的对策思路。全国总工会在提出“五突破一加强”的工作思路时，也强调了突破必须以改革的精神加强工会自身建设。实现从“工会工作”到“劳工政策”的体制转换，与这种改革要求在内涵上是一致的。在社会进入WTO的时代，没有劳工政策的体制及运作，工会工作就不会有新的发展，劳工权益就会受到影响。因此，为了社会经济协调发展，我们需要改革和探索!
2004年2月16日 摘自上海总工会网站